Az EU politikai vezető testülete (az Európai Tanács, avagy EU-csúcs) 2020. december 16-án adta áldását arra a rendelettervezetre, amely kilátásba helyezte, hogy a jogállamiság elveinek tagállami megsértése esetére az uniós költségvetés védelmére szolgáló általános feltételrendszert vezetnek be. Ennek egyik meghatározó eszközeként a rendelet elviekben egyebek között megnyitotta az utat az előtt, hogy az EU-tanács – az Európai Bizottság kérésére – uniós költségvetés terhére az érintett tagországnak történő kifizetéseket függesszen fel. Magyarul: pénzvisszatartással büntessen.

Két hónappal később Magyarország és Lengyelország egyaránt keresetet nyújtott be az Európai Bírósághoz a rendelet megsemmisítését kérve.

Azóta mindenki erre az ítéletre vár.

A várakozás, ha lehet, tavaly november óta még felfokozottabb, lévén ekkor tette közzé indítványát a luxembourgi testület ezen ügyekkel megbízott főtanácsnoka, Manuel Campos Sánchez-Bordona, a magyar és a lengyel kereset elutasítását javasolta.

A mindenkori főtanácsnoki indítvány, amelyik hónapokkal a tényleges ítélet előtt születik, formálisan nem kötelezi semmire a bíróságot saját döntésében, de többnyire irányadónak szokták tekinteni, mivel tapasztalatok szerint a bírósági ítélet az esetek többségében egybevág a főtanácsnoki indítvánnyal.

Kezdettől politikai indulatoktól övezve

A politikai indulatok különösen annak fényében szabadultak el már hónapokkal ezelőtt, hogy az Európai Parlament 2020 decembere (az akkori EU-csúcs politikai állásfoglalása) óta elfogadhatatlannak tartja, hogy a tagállamok által 2020. december 16-án véglegesített, néhány nappal később az EP által is jóváhagyott és így 2021. január 1-je óta hatályos új feltételrendszer alkalmazását az Európai Bizottság az EU-bíróság ítéletétől tette függővé.

Ennek háttere, hogy az említett 2020. decemberi EU-csúcson egyhangúlag elfogadott politikai állásfoglalás egyebek között kilátásba helyezte, hogy bár az új jogszabály jogi értelemben 2021 januárjától hatályos, de amennyiben a megszületésétől számított „két hónapon és tíz napon belül” valamely tagország az Európai Bíróság előtt megkérdőjelezi létjogosultságát, úgy alkalmazásával a bizottság kivárja a luxembourgi döntést. Márpedig

Lengyelország és Magyarország 2021 kora tavaszán, az említett „két hónap és tíz napos” időszak végnapjaiban benyújtott ilyen értelmű keresetet Luxembourgban.

Az EP-plenáris többsége ugyanakkor már a decemberi EU-csúcs utáni napokban állásfoglalást fogadott el arról, hogy megítélésük szerint az Európai Tanács az alapszerződés 15(1)cikke értelmében nem jogalkotó szerv, és ezért azt sem szabhatja meg joghatályos módon, hogy egy érvényes jogszabályt alkalmaznak-e, vagy sem. (A politikai indulatok e vonatkozásban odáig fokozódtak, hogy Sophie In t’Veld, az EP liberális frakció társelnöke, veterán holland képviselő egyenesen azzal vádolta meg az Európai Tanácsot, hogy a jogállamisági jogszabályhoz fűzött értelmezés megfogalmazásával úgymond „alapszerződést sértett”.)

Mivel a bizottsági hozzáállás ezt követően sem változott, ezért az EP több állásfoglalásban is felszólította erre, majd formálisan is „feljelentette” a brüsszeli testületet az Európai Bíróságnál kötelességmulasztásért. A most szerdai luxembourgi ítélet kapcsán pedig az EP-frakciók többsége a januári plenárisán

kifejezetten követelte, hogy amennyiben a luxembourgi ítélet jóváhagyja a „jogállamisági feltételrendszer” érvényességét, a bizottság „már másnap” indítsa meg vonatkozó eljárását

az erre indokoltnak látszó országok esetében.

Ilyen felforrósodott politikai légkörben európai bírósági ítélet a testület fennállása óta szakértők szerint talán még nem is született. Mindez visszaigazolni látszik az egy évvel ezelőtti véleményeket, hogy az, hogy a sokak szerint tetemes politikai töltettel és nem kevéssé hasonló előzményekkel is bíró új jogszabály érvényességének a kérdése a luxembourgi bírák elé került, óhatatlanul magában rejti annak kockázatát, hogy a bíróság működése és ítélete is politikai élt kap, de legalábbis közvetlen politikai csatározások középpontjába kerül.

Burkhard Hesst, az európai jog luxembourgi szakértője például már tavaly januárjában emlékeztetett, hogy idáig többnyire a piaci joganyagtól való vélelmezett eltérés, illetve az európai uniós és a nemzeti jog viszonyrendszere kapcsán kerültek az Európai Bíróság elé vitás ügyek. Most azonban egyes tagországok, illetve uniós intézmények hónapok óta tartó politikai vitájának a központi eleméről kell a luxembourgi bíráknak véleményt mondaniuk.

Önmagában az a jelenség, hogy a tagállamok gyakran elhúzódó alkudozásai nyomán olyan kompromisszumos megoldás születik, amely az új jogszabály majdani végrehajtásánál eltérő értelmezésre ad módot, nem új. Az uniós joganyag kiszélesedésével és a résztvevői kör – a tagállamok számának – radikális megnövekedésével a jogalkotók (a „kompromisszum” kedvéért) sokszor lényegében félig kész, nem pontosan értelmezett formájában is lezárják a jogalkotás folyamatát.

Ha aztán a későbbiekben, az eltérő értelmezések során, valamely kárvallott jogorvoslatot keres, és az ügy az Európai Bíróságig jut, akkor ez utóbbi azzal a felelősséggel kell hogy kézbe vegye az ügyet, hogy eljárásával nem csupán az érintett felek között tesz igazságot, hanem ítéletével joganyagot is alkot, lévén attól kezdve az ő értelmezése számít jogilag kötelező iránymutatásnak.

Ez a felelősség piacszabályozási kérdéseknél is jelentős,p. Politikai természetű ügy kapcsán azonban szokatlanul nagy terhet rak a luxembourgi bírák vállára.

Régebbről formálódik

Maga a kérdéses joganyag (sajtóban sokáig csak költségvetési „jogállamisági fékként” utaltak rá) önmagában nem új szerzet. Szerepelt már az Európai Bizottságnak a 2021-től induló új hétéves keretköltségvetésére vonatkozó 2018. májusi javaslatában is, mégpedig csatolt - azaz a szokásos uniós együttdöntési eljárás hatálya alá tartozó - külön rendelettervezet formájában.

Az Európai Parlament rákövetkező év őszén – tehát bő egy évvel a végső verzió tényleges elfogadása előtt – véglegesítette ugyanerről a saját álláspontját

Ezt követően rengeteg politikai huzakodásra került sor a tagállamok között, miközben 2020 végére még az is komoly lehetőségként merült fel, hogy a leendő új joganyag két fő ellenzője, Magyarország és Lengyelország blokkolni fogja a konszenzust feltételező hétéves keretköltségvetés elfogadását, ha addigi formájában a tagállami többség véglegesíti a „jogállamisági féket”.

A gordiuszi csomót végül 2020 decemberében az akkori német EU-elnökség azzal vágta át, hogy részint sokat „lazított” az eredeti tervezet kitételein és nyelvezetén, részint a 2020. decemberi EU-csúcs résztvevőinek felajánlotta a lehetőséget egy olyan „politikai értelmezés” megfogalmazására, amelyik a majdani jogszabály leendő használatához adott "fogódzót”. (Ennek volt a már említett része az a kötelezettségvállalás, hogy az új joganyagot semmiképpen sem alkalmazzák a bírósági ítéletig – tehát e hét szerdáig)

A német javaslat annyiban megnyerte az addig mereven ellenálló lengyel–magyar párost, hogy készek voltak feloldani említett költségvetési vétójukat. Cserébe alaposan feltüzelte a jogszabály eredeti – bizottsági – tervezetének korábbi híveit (mindenekelőtt az Európai Parlamentben). Kezdve azzal, hogy a jogszabálytervezet ekkor már a nevében sem volt többé "jogállami feltételrendszer", hanem a német elnökség átiratában „jogállami elemekkel rendelkező feltételrendszerként” definiálták. Ebből lett aztán mára „az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszer”.

Tartalmi oldalröl ezzel arányosan a rendelet hatálya is szűkült a korábbi verziókhoz képest, amennyiben általános (rendszerszintű) jogállami hiányosságok helyett bizonyos „jogállami elvek sérülése” esetén tette lehetővé a tagállamok pénzügyi szankcionálásának a kezdeményezését. Aminek fontos előfeltételeként rögzítették, hogy olyan esetekben allalmazható, amikor a jogállami elvek vélelmezett megsértése

„eléggé közvetlen módon” (kimutathatóan) hat az EU-büdzsé rendeltetésszerű végrehajtására.

Az eredeti szövegben már ennek "kockázata" is alapot teremthetett volna a beavatkozásra.

A 2020 végi politikai válság végül is elhárult, a lengyel–magyar vétó feloldása után véglegesülhetett az új hétéves kereköltségvetés és mellesleg – ehhez kapcsolódva, de amúgy vele párhuzamosan – megszülethetett a járványra válaszul kitalált robusztus közösségi helyreállítási alap is. Mindkettő elindítása abszolút politikai prioritás volt a maga idején.

Cserébe az eredeti javaslat módosítása, valamint különösen a csatolt „politikai értelmezésben” bevállalt „politikai önmegtartóztatás” mindmáig tartóan a javaslat mielőbbi használatára tüzelte a jelenlegi európai parlamenti középpárti többséget, miközben a mindezek ellenében tagállami többséggel véglegesített „jogállamisági feltételrendszer” továbbra is olyannyira elfogadhatatlan maradt Magyarország és Lengyelország számára, hogy 2021 elején megindította megsemmisítéséért a luxembourgi európai bírósági eljárást.

Magyar részről alapvetően három dolgot kifogásoltak:

• a megfelelő jogalap magyar részről vélelmezett hiányát,
• azt, hogy az új mechanizmus magyar megítélés szerint összeegyeztethetetlen a 7. cikk szerint már folyamatban lévő ténylegese „jogállamisági eljárás” tényével,
• végül pedig, hogy magyar értelmezés szerint a jogszabály fogalmi pontatlanságai kérdésessé teszik az esetlegesen pénzügyi szankciókat is maga után vonó alkalmazhatóságát (jogbiztonság hiánya).

A főtanácsnok visszalő

A mindezekre tavaly novemberben született luxembourgi főtanácsnoki vélemény egyelőre mindhármat visszautasította. Az elsőt azzal az indoklással, hogy a rendelet célja egy sajátos mechanizmus létrehozása az uniós költségvetés megfelelő végrehajtásának biztosítására abban az esetben, ha egy tagállam oly módon sérti meg a jogállamiság elveit, hogy azzal veszélyezteti az uniós alapok hatékony és eredményes kezelését, vagy az unió pénzügyi érdekeit. Ennyiből a rendelet a jogállamiságot nem egy, a 7. cikkben szereplőhöz hasonló szankcionáló mechanizmus útján törekszik megvédeni, hanem egy pénzügyi feltételrendszert hoz létre ezen uniós érték védelmére.

Manuel Campos Sánchez-Bordona utalt arra is, hogy

a rendelet közvetlen kapcsolatot követel meg a jogállamiság megsértése és a költségvetés végrehajtása között,

ily módon azt nem a jogállamiság valamennyi megsértésére kell alkalmazni, hanem csak azokra, amelyek közvetlen kapcsolatban állnak az uniós költségvetés végrehajtásával.

A főtanácsnok lényegében ezen a vonalon haladva vetette el az „eljárási duplikáció” vélelmezését is. Mindenekelőtt emlékeztetett, hogy az EU alapszerződésének 7. cikke nem akadályozza meg azt, hogy e rendelkezésen kívüli eszközökkel is gondoskodjanak a jogállamiság védelméről, feltéve, hogy azok alapvető jellemzői eltérnek az e cikkben biztosított védelem eszközeinek az alapvető jellemzőitől.

Márpedig – fejtegette a továbbiakban – míg a 7. cikk az intézkedések elfogadását annak megállapításától teszi függővé, hogy valamely tagállam súlyosan és tartósan megsértette az uniós értékeket, a rendelet csak a jogállamiság elveinek olyan megsértésére vonatkozik, amely közvetlenül érinti az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást , illetve általában az unió pénzügyi érdekeinek a védelmét.

Ami pedig a jogbiztonságot érintő kifogásra vonatkozik, a főtanácsnok szerint, jóllehet a jogállamiságnak mint uniós értéknek a fogalma tág, az uniós jogalkotó – egy pénzügyi feltételrendszer-mechanizmus létrehozásával –

jogosult a pontosítására egy olyan sajátos jogterület vonatkozásában, mint a költségvetés végrehajtása.

A történet tehát, e vélemény novemberi megszületése óta, itt tart, és a nagy kérdés, hogy mindebből mennyit vesz át szerdai ítéletében maga a bírói testület. Amely amúgy, fel- és elismerve az ügy kivételes érzékenységét és jelentős politikai töltetét, a csak ritkán alkalmazott „nagy tanácsi” formában, azaz a testület mind a huszonhét bírájának a jelenlétében hozza majd meg döntését.

Bármire is jutnak, nagy lesz a sajtója, és nagy valószínűséggel az (itt bíráló értelemben használt) „politizáló” jelzőt sem fogják megúszni.