Az újabb meghallgatást – ami rutinszerű lépés a 7. cikk szerinti jogállamisági eljárás során – igazából a féléves portugál elnökség már hamarabb kitűzte, mintsem a héten sor került volna a pedofil bűncselekmények szigorúbb szankcionálását célzó új törvény elfogadására a magyar Országgyűlésben. Ez utóbbit azóta a francia és a német EU-ügyi államtitkárok is bírálták, úgy vélve, hogy az új magyar jogszabály a szexuális kisebbségek jogait is szűkítő rendelkezéseket tartalmaz. Észrevételük azt sejteti, hogy a témát felhozzák majd a jövő keddi miniszteri ülésen is.

7. cikk: miből lett és hová vezet?

Magyarország ellen az Európai Parlament 2018 őszén kezdeményezte a 7. cikk szerinti EU-tanácsi jogállamisági eljárás megindítását. Az alapvető demokratikus és jogállami értékekhez és elvekhez való ragaszkodás voltaképpen kezdettől fogva jelen volt a szélesebb értelemben vett európai integráció történetében, olyannyira, hogy a formálisan ezért felelős szervezet – a strasbourgi Európa Tanács – már azelőtt működni kezdett, hogy a „közös piac” létrejött volna. Amikor viszont az utóbbi is megalakult, az akkori alapító országok valahol természetesnek vették, hogy az emberi jogok, a jogállamiság és a demokratikus intézmények tekintetében eleve azonos alapokon állónak tekintsék magukat és egymást.

Annak, hogy az „alapvető” értékek is mérlegelési tényezővé válhatnak, az első komolyabb jele akkor mutatkozott, amikor a görög katonai junta hatalomra kerülése miatt az EK akkori vezetői lényegében befagyasztották – a geopolitikai, stratégia szempontból amúgy nagyon is fontosnak ítélt – kapcsolatokat Athénnal. Hasonlóan sokatmondó volt, hogy amikor a gazdasági felkészültség szempontjából voltaképpen megfelelő jelöltnek tekinthető, Franco-vezette Spanyolország egy esetleges tagság lehetőségéről kezdett puhatolózni Brüsszelben, az elutasító válasz jelentős részt a demokratikus intézményrendszer hiányának volt köszönhető.

Mindennek formalizált megfogalmazása azonban akkor vált végkép megkerülhetetlenné, amikor a korábbi szocialista országok – a kilencvenes évek „új demokráciái” – egymás után kezdték beadni tagfelvételi kérelmeiket.

A „régi demokráciákban” ugyanis még sokáig éltek a gyanúperrel, hogy az ezen államokban néhány év alatt látványosan végbement politikai átalakulás esetleg nem lesz tartós. A „visszarendeződés” lehetősége még a kilencvenes évek közepén is valós fenyegetésnek tűnt (amit az akkori román és szlovák vezetés némely lépése sokak szemében csak még jobban aláhúzott – miközben az egyre jobban eszkalálódó nyugat-balkáni válság amúgy is sokakat egyre gyanakvóbbá tett általában a kelet-európai országok politikai kultúrája iránt).

Felmerült tehát az igény olyan minimális közös értékek formális elvárása iránt, amelyek híján valamely ország EU-tagsága a jövőben felfüggeszthető lehet. Így került az Amszterdami Szerződésbe a már említett 6. és 7. cikk, amelyek azonban még meglehetősen általánosságban mozogtak. Leszögezték, hogy az unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, és kilátásba helyezték, hogy minden olyan tagállam ellen eljárhatnak, amelyikkel szemben felmerül a gyanú, hogy az említett alapelveket megsérti. A felfüggesztéskor követendő eljárás szabályozása is megjelent már ekkor, de még nem részletekbe menően. Ez utóbbira a későbbi – nizzai és lisszaboni – szerződések vállalkoztak.

Ironikus módon, az eredetileg vélelmezett probléma végül nem egy „új”, hanem egy „régi demokrácia”, Ausztria esetében vált kézzel fogható kérdéssé,

midőn 2000 februárjában Bécsben olyan kormány alakult, amely vélelmezhető szélsőjobboldali értékeket valló politikai erőket is koalíciós partnerré tett. (Más kérdés, hogy konkrétan a 7. cikkely alkalmazására ekkor sem került sor. Formálisan uniós szinten a kérdést – tanácsi keretek között – sohasem vitatták meg, és ennek megfelelően nem is született hivatalos közösségi döntés az ügyben. Az akkori másik 14 tagállam ehelyett azt az utat választotta, hogy valamennyien egy időben, de hangsúlyozottan kétoldalú alapon átmenetileg – mintegy 6 hónapra – felfüggesztették a „politikai párbeszédet” a Schüssel-kormánnyal, többnyire külön is ignorálva a szabadság párti tagjait. Ez azonban 14 EU-tag egyidejűleg vállalt egyéni döntése volt, nem pedig közösségi eljárás.)

Cserébe, a „Haider-ügy” még jobban felerősítette az igényt részint a lehetséges eljárások részletesebb megfogalmazása, részint az elvárható értékek tételes felsorolása iránt. Erre válaszul fogadta el 2000 decemberében a nizzai csúcs – akkor tehát még csak politikai nyilatkozatként – az alapvető jogok chartáját, miközben maga a szerződés igyekezett konkrétabbá tenni a felfüggesztéskor követendő eljárást, ami a továbbiakban az alkotmányos szerződésben, majd végül

a Lisszaboni Szerződésben nyerte el mai formáját.

E szerint a tagállamok minisztereiből álló EU-tanács „…tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki. A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak-e.”

A Magyarország elleni kezdeményezés formális alapja az EP-plenárisa által – a magyar kormány által vitatott mértékű, az Európai Bíróság napokban született ítélete szerinti megfelelő eljárásban elegendő többséggel – megszavazott Sargentini-jelentés volt, amely számos területre kiterjedően vélelmezte a jogállamisági feltételek rendszerszintű és tartós megsértését.

A jogszabályban említett „2. cikk” amúgy – ami a mai jogállamisági vitákban jogvédő oldalon az egyik sokat emlegetett hivatkozás alap – nem jogszabályi kötelezettségeket, hanem bizonyos elvi értékeket szögez le. E szerint: „Az unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők es a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”

Mindezek tehát

elvi értékek, amelyek – közösségi (például piacszabályozási) jogszabályokhoz hasonló – kibontására nem kerül sor.

Ezzel viszont sokak szerint valahol híján van a pontos „mérhetőség” és összevethetőség lehetőségének.

Ezen próbált segíteni már a Nizzai Szerződés idején az alapvető jogok európai chartája, amit a csatlakozási tárgyalások megkezdése idején kezdtek kidolgozni. A több hónapos vita után megszületett anyag hét fejezeten keresztül 53 cikkben rögzíti a közösen vallott értékek együttesének tekinthető – tehát számon is kérhető – tételeket. A Charta kötelező erejű jogi dokumentummá emelésének politikai támogatottsága Nizzában még nem volt meg, az utóbb elvetélt Alkotmányos Szerződésben azonban már az akkor elképzelt négy törzsfejezet egyike lett volna. Végül a Lisszaboni Szerződésben kapott helyett.

A Charta tehát már sokkal jobban kibontja az egyes kategóriákat, de még mindig nem részletekbe menő értelmezései az egyes témaköröknek (például a sajtószabadság biztosítása mikéntjének). Azaz, továbbra sincs szó jogszabályszerű rögzítésről, és ennyiből minden felmerülő konkrét ügy valahol próbaper is, amelynek eredmény lehet hivatott konkrétumokkal kitölteni az elvi elvárásokat.

Bonyolítja a helyzet, hogy szemben a belső piaci közös szabályok megsértésével, ahol a konkrét vélelmezett szabálysértés tényének a végső megállapítását az Európai Bíróságtól várják, a jogállamisági dossziénál van egy csavar a történetben, és

annak kimondása, hogy valamely tagállamban az alapvető jogállamisági kritériumokat rendszerszerűen és tartósan megsértik, nem a bíróság illetékességi körébe tartozik, hanem a tagállami EU-tanács hivatott rá.

Ez az a pillanat, amit fentebb idéztünk, amikor a tagállamok négyötödös többsége úgy ítéli meg, hogy fennáll az ilyen általános jogsértés veszélye.

Hogy ez a veszély valós-e és beigazolódó-e, ennek megállapítását szolgálja a tagállamok „meghallgatása”. Magyarország esetében eddig két ilyenre került sor, de azokra is csak nagyon „hézagosan”. Az évek során parlamenti részről – amelyik végül is az eljárást kezdeményezte – visszatérően nehezményezték is, hogy az egymást követő féléves elnökségek sokszor megkerülték, hogy foglalkozzanak a kérdéssel. Magyarország esetében például csak 2019 második félévében, a finn soros elnökség alatt lépett a folyamat a formális meghallgatás szakaszába (addig, a megelőző román EU-elnökség például beérte napirendi ponton kívüli „tájékozódást” célzó konzultációval a magyar tárca vezetője és az EU-tanács tagjai között).

Nem történt érdemi előrelépés a 2020-as horvát, majd német féléves elnökség alatt sem, annak ellenére, hogy tudni lehet, hogy Orbán Viktor miniszterelnök arra kérte a második féléves elnökségért felelős német kancellárt, hogy léptessék át a folyamatot annak tagállamok közötti eldöntésébe, vajon valóban fennáll-e Magyarországon a jogállamiság alapszerződés szerinti megsértése.

A német féléves elnökség végül kikerülte a téma napirendre tűzését, amit egyebek között a koronavírus-járvánnyal magyarázott. Ennek nyomán ugyanis az ülések nagy részét videokonferencia keretében tartották, márpedig a 7. cikk szerinti eljárás esetében, a téma különösen érzékeny jellegére való tekintettel, szokásjoggá vált, hogy mindenkor ragaszkodnak a személyes jelenléthez.

Végül a 2021 első félévi portugál elnökség döntött a téma napirendre tűzése mellett – egyes vélemények szerint azért is, mert baloldali miniszterelnöke van –, és erre kerül sor a féléves elnökség utolsó EU-ügyi tárcavezetői ülésén, jövő kedden.

Ha a tanács végül úgy döntene, hogy átlépteti a folyamatot annak megállapítására, vajon fennáll-e valóban a jogállamiság tartós megsértése, akkor lép életbe a Lisszaboni Szerződés 7. cikkének 2. pontja, amely szerint az Európai Tanács (ez tehát már állam- és kormányfői szint)

”egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.”

Majd ezt követi a 3. pont, miszerint „A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak az e szerződés alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit. A kérdéses tagállam a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.”