Mindenekelőtt: látszólag hasonló, közösségi forrásokat védő uniós mechanizmusok és intézmények már eddig is léteztek. Ez a mostani új jogi eszköz azonban merőben új szempont alapján készül fellépni. Az eddigi jogszabályok a már elköltött uniós pénzek nem jogtiszta kezelését hivatottak megtorolni. Az új joganyag viszont brüsszeli érvelés szerint már a pénzek elköltése előtt is közbelépést tehet lehetővé, amennyiben bizonyítható, hogy a közösségi forrásfelhasználás egy adott országban hézagos jogszabályi környezetben, és/vagy elégtelenül működő intézményi háttér mellett következne be.

Való igaz, hogy 2020 végén elfogadott új joganyag alapvetően a megelőző (preventív) aspektusra helyezi a hangsúlyt.

Nem konkrét pénzek konkrét mozgását figyeli, hanem azt a tagállami jogi-intézményi közeget vizsgálja, amelynek mibenléte hatással lehet a közösségi forrásfelhasználás körülményeire.

Ilyen lehet például a közbeszerzési szabályok adott állapota, vagy dokumentálható korrupciós tendenciák és összefonódások bizonyított megléte, amelyek előrevetítik, hogy ezek fennállása veszélyeztetheti az érintett országnak járó közösségi források jogtiszta hasznosulását.

Mindez kifejeződik a lehetséges büntető intézkedések formájában is. A már tagállamnak jutottatott közösségi források kapcsán esetlegesen előforduló, bizonyított csalás esetén a helytelenül felhasznált forrást vissza kell fizetni. Az új jogszabály a kimutatott felhasználási kockázat okán már eleve el sem utalja a pénzt a formálisan erre jogosult tagországnak, hanem előbb elvárja bizonyos, a jogtiszta forráshasználathoz garanciának tekintett módosítások végrehajtását.

Lengyelország esetében például az igazságszolgáltatás függetlenségének az EU-részről vélelmezett sérelme lehetne az a kiinduló pont, ami egy esetleges jogállamisági kondicionalitási eljárás alapjául szolgálhat. Azért a feltételes mód, mert az orosz-ukrán háború kirobbanása óta felgyorsult az egyeztetés a lengyel kormány és a brüsszeli uniós intézmények között a Brüsszelben elvárt módosítások pontos mibenlétéről (például a Legfelsőbb Bíróság mellett létrehozott fegyelmi tanács felosztásáról).

Mindez előrevetíti annak lehetőségét is – bizonyosságról nincs szó –, hogy a felek időközben megállapodásra juthatnak a várt és a (lengyel részről bevállalt) teendőkről, aminek fényében esetleg okafogyottnak minősíthetik az eljárás végigvitelét.

Mindenesetre, ha ilyen egyezség nem születik, akkor előrelátható módon hosszas jogi vitákat vetíthet még előre annak tisztázása,

mennyiben kapcsolható össze mondjuk a lengyel Legfelsőbb Bíróság mellett eddig működött fegyelmi tanács léte a közösségi források uniós elvárások szerinti felhasználásának szavatolásával,

vagy megkérdőjelezhetőségével.

Értelmezési opciók

Általában is, szakértők megjegyzik, hogy az igazi jogi csatát nem annyira az eljárások megkezdése, hanem azok bizottsági szempontból eredményes lefolytatása ígéri majd. Az új jogszabály ugyanis részben eltérő értelmezésekre is módot adhat, például annak kapcsán, hogy mennyiben konkrét és objektív annak kritériuma, hogy mi számíthat a közösségi költségvetés tagállami hasznosulása szempontjából „problematikus” helyi jogállami körülménynek.

A jogszabály kétségtelenül ad jónéhány fogódzót. Mindenekelőtt leszögezi, hogy a jogállamiság releváns sérülésének tekinthető, ha vélelmezhető:

• a) az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetése;
• b) a hatóságok – többek között a bűnüldöző hatóságok – által hozott önkényes vagy jogellenes döntések megelőzésének, helyesbítésének vagy szankcionálásának elmulasztása…
• c) vagy a jogorvoslati lehetőségek rendelkezésre állásának és hatékonyságának korlátozása.

A végrehajtás feltételeit taglaló részben aztán további nyolc alpont igyekszik konkretizálni a fentiek – immár az EU költségvetésének és pénzügyi érdekeinek védelmét érintő – lehetséges megnyilvánulásait. Közülük az első hét már-már konkrét esetformáig lebontva fogalmaz. Mint például: „a közbeszerzési … vagy a vissza nem térítendő támogatásokkal kapcsolatos eljárások” témaköre. Vagy éppen a „csalásnak – többek között adócsalásnak –, korrupciónak vagy az uniós jog ezzel összefüggő egyéb megsértésének megelőzése és szankcionálása”.

Másfelől azonban mindezt megfejeli egy nyolcadik pont is, amely további, meghivatkozható körülményként említi „a hatóságoknál tapasztalt egyéb, az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodás vagy az Unió pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából releváns helyzetek vagy magatartások” kérdéskörét is.

Ami szakértők szerint borítékolja, hogy

a joganyag jövőbeni alkalmazása során könnyen további pereskedések tárgya lehet, hogy pontosan mi is tartozhat (vagy sem) az említett „egyéb” kategóriába.

Emellett nem ez az egyetlen, többféle értelmezésre módot adó pont. Fontos – az Európai Bíróság, éppen a magyar és lengyel beadványokra válaszul született februári ítéletében külön is kihangsúlyozott – kitétel például, hogy a joganyag alapján születő esetleges szankciók mindenkor „szigorúan arányosak” kell, hogy legyenek.

Az Európai Bizottság a márciusban közzétett végrehajtási iránymutatásában mindezt úgy igyekezett értelmezni, hogy az „arányosság” mibenlétének meghatározásakor tekintettel lesznek majd a beazonosított tagállami eltérés kiterjedésére (érintett területek körére), létezésének időtartamára, valamint „komolyságára” (azaz arra, hogy mennyiben sért lényegesnek tekinthető jogállamisági alapelveket).

Megfigyelők megjegyzik, hogy ez ugyan kétségtelenül megfoghatóbbá teszi majd az „arányosság” meghatározásának a módját, de pontos zsinórmértéket a dolog természetőben fakadóan így sem ad. Ami szintén további viták lehetőségét vetíti előre az ítélkezők – amelyek végső soron a tagállamok – és a megítélt tagország között.

Visszatérve a tényekhez: mint időközben ismertté vált, az eljárás maga időben elég hosszadalmasnak ígérkezik, levélváltások sora és szóbeli tárgyalások alakulása kíséri menetét. Egy-egy lépcsőfok között minimum egyhónapos, néha ennél is hosszabb a kivárási határidő, ami összességében legalább 6-7 hónapos átfutást helyez kilátásban. Közösségi eljárásoknál ez amúgy megszokott norma.

Már előzetesen is felfüggeszthet folyósítást?

Viszont éppen ennek kapcsán ágaskodik az az egyik legfontosabb további kérdőjel, amire egyelőre csak értelmező válaszok vannak. Nevezetesen, hogy egyes – egyelőre csak névtelenül nyilatkozó uniós jogszakértőkre hivatkozó – brüsszeli sajtójelentések szerint

ha, és amikor valamely ország ellen ilyen eljárást indítanak, az önmagában is felfüggesztő hatályú lehet az eljárás eldöltéig az ügyben érintett tagállam esetében.

Aminek kapcsán értelemszerűen több kérdés is adódik. Mindenekelőtt: mi lehet ennek a jogi alapja? Vajon automatizmusró lenne szó, amit kötelező alkalmazni, vagy egy lehetőségről, amit például a testület saját hatáskörben (vagy a tagországokkal egyetértésben) rendelhet el? És az sem lényegtelen kérdés, hogy mit lehetne ilyenkor felfüggeszteni. Valamennyi közösségi utalást, vagy csak a kérdésessé váló üggel összefüggésbe hozható területeke finanszírozását?

Szakértők szerint a jogi alapot leginkább a joganyag alapvető célja – a közösségi források előzetes védelmét szolgáló preventív jelleg – kínálhatja, (kiegészülve azzal a ténnyel, hogy bár a joganyag és a kapcsolódó hivatalos iránymutatások tételesen nem utalnak az eljárás alatti felfüggesztés szükségére, de nem is zárják ki azt).

Magyarul: elviekben nem zárható ki olyan megközelítés, ami abból indul ki, hogy a joganyag célja a helytelen közösségi forrásfelhasználás megelőzése. Márpedig, ha valamely adott ország esetében szükségét érzik a kondicionalitási eljárás megkezdésének, akkor ott láthatóan vélelmezik, hogy a helyi forráskezelési szabályozási/intézményi környezet, valamint a korábbi történések tapasztalatai nem kínálnak elegendő garanciát a közösségi igényekkel összhangban álló helyes pénzfelhasználásra.

Ha viszont ez vélelmezhető, akkor – még mindig a prevenció jegyében – felmerülhet, hogy addig ne is folyósítsanak bizonyos közösségi forrásokat, amíg a megkezdett eljárás a felmerült kétségeket nem oszlatja el megnyugtató módon.

Mindez persze önmagában csupán jogászkodás, megtámogatva bizonyos politikai prioritásokkal. És mint látszik, az is kérdéses, hogy egyáltalán sor kerül-e majd rá. De, ugyancsak a jelek szerint,

esetleges bekövetkezte voltaképpen kizárva sincs, és ennyiből a leginkább valószínűsíthető forgatókönyv, hogy mindez végül is eseti alapon fog majd eldőlni.

Ami az egész joganyag tágabb jogállamisági értelmezését illeti, egyes jogvédői észrevételek szerint annak most esedékessé vált alkalmazása „visszalépés” ahhoz képest, hogy az nem ad módot általában a jogállamiság vélelmezett tagállami sérülése esetén a „költségvetési fék” behúzására, hanem láthatóan „csupán” a közösségi források egy új szempontból történő védelme a kiemelt cél.

Mindez annyiból nem újdonság, hogy az új eszköz ezen adottsága igazából fennállt már 2020 decemberi véglegesítése idején is. Ha úgy tetszik, ez volt az a kompromisszumos megközelítés, ami köré az akkori német féléves EU-elnökség a szükség tagállami többség támogatását biztosítani tudta. Másfelől viszont sokan emlékeztetnek arra is, hogy nyilván nem véletlen, hogy az Európai Parlament képviselőinek többsége már a 2020-as véglegesítés pillanatában is, így is nagyon üdvözölte az új joganyagot, mert úgy ítélték meg, hogy a közösségi pénzek „jogtiszta” elköltésénél vizsgálandó jogszabályi és intézményi környezet adott esetben nagyon is tág tud lenni.

Mindez összességében azt látszik megerősíteni, hogy az új jogszabály most kezdődő alkalmazását kísérő értelmezések köre nyilván még folyamatosan bővülni fog. Beleértve nem kizárható módon további európai bírósági perek és ítéletek majdani – további részletekbe menő – indoklásait is. Bizottsági szempontból a most meginduló eljárások sorsa ennyiből akár kiemelt jelentőséggel is bírhat:

megalapozhatja jövőbeni rendszeres alkalmazását, vagy végzetesen kompromittálhatja is azt.

A tét tehát távolról sem csak magyar szempontból fontos.