Vétó - Kaphat-e kegyelemdöfést az egyhangú döntés kényszere az EU-külpolitikában?

Azzal, hogy a csütörtök-pénteki EU-csúcson téma lesz a május 9-én véget ért egyéves „EU-jövő” konferencia ajánlásainak a lehetséges utóélete, a konszenzusos döntéshozás körének az esetleges további szűkítése is minimum a résztvevők megfontolásai között megjelenik majd, de persze tételes, konkrét vitára egyelőre nem kell számítani.

Egészen pontosan a tét ezúttal még annak felmérése lesz, vajon adott-e a szükséges támogatói többség a tagállamok vezetői körében ahhoz, hogy a konferencia 49 témában született több mint 300 ajánlása közül a szerződésmódosítást igénylők kapcsán összehívjanak egy „szerződésmódosító (avagy reform) konventet”, vagy sem.

Az Európai Bizottság elnökének hétvégi csoportos sajtónyilatkozata arról, hogy immár ő is úgy látja, megérett az idő a konszenzus feladására a közös külpolitikai döntéseknél, értelemszerűen csak az előbbi esetben bírhat jelentőséggel.

A döntéshozásban a konszenzusról a többségi szavazásra való esetleges áttérés ugyanis szerződésmódosítási kérdés,

amihez ha nincsenek meg az ezt előkészítő eljáráskeretek, akkor az ügy eleve reménytelen. Ha megvannak, az esélyek még mindig lehetnek igen csekélyek, de már legalább reménykedhetnek az ügy támogatói.

Már a Maastrichti Szerződés óta téma

Külpolitikai ügyeknél amúgy a konszenzus feladásának valamely országcsoport – netán az Európai Parlament – részéről történő szorgalmazása voltaképpen egyidős a közös külpolitika-formálást első ízben szerződésben is rögzítő 1990-es Maastrichti Szerződés három évvel későbbi hatályba lépésével. Akkor még ugyan csak 12 tagország volt, de már ebben a körben is sokszor előjött – akkoriban éppen az 1990-ben belobbant délszláv válság kapcsán – a közös hangon megszólalás igénye, vagy elmaradásának a problémája.

Az utóbbira volt példa, amikor Hans-Dietricht Genscher akkori német külügyminiszter meg sem várva az EU-tizenkettek formális egyetértését, 1991-ben Németország nevében szuverén önálló államként ismerte el az addigi Jugoszláviából kivált Szlovéniát és Horvátországot, miközben ezek egyre inkább háborúba bonyolódtak a korábbi délszláv államszövetség vezető entitásával, Szerbiával. Genscher bejelentése persze jókora vihart kavart a tagállamok körében, és az eset

tipikus példájává vált a közös érdekeket érintő külpolitikai kérdésekben a lehetőség szerinti közös megnyilvánulás szükségének.

A következő évek/évtizedek uniós intézményi vitáinak – és külpolitikai megnyilvánulásainak – egyaránt központi dilemmája maradt, hogy miként lehetne egyszerre megfelelni azon hármas követelménynek, hogy az unió lehetőleg hamar és határozottan reagáljon az ő érdekeit is érintő nemzetközi fejleményekre, mindezt az egység jegyében (tehát valamennyi tagállam nevében) tegye, és közben lehetőleg sértetlen maradjon az EU-t alkotó tagországok nemzeti külpolitikai mozgástere és szuverenitása is.

Egyfajta próbálkozást jelentett az 1997-es Amszterdami Szerződés (hatályos lett 1999-től), ami közös külpolitikai ügyekben intézményesítette a „konstruktív tartózkodás” lehetőségét. Ez akkor fordul elő, amikor valamely tagország nem akar részt venni közös külpolitikai akcióban (tipikusan ilyen a békefenntartás), és ezt azzal fejezi ki, hogy nem szavaz a leendő misszió mellett, de nem is ad le negatív (elutasító) szavazatot. Egyszerűen csak nem vesz részt, de hagyja, hogy a többiek közül csinálják, akik akarják.

A másik újítás a közös külpolitikai stratégiák és a végrehajtást megtestesítő konkrét akciók közötti különbségtétel volt. Továbbra is elvárásnak számított, hogy adott relációkban (például EU-orosz viszonyban) egy leendő közös stratégiát csak egyhangúlag lehetett elfogadni. Ugyanakkor eseti akciók kapcsán – ha azok bizonyíthatóan nem mondtak ellent a stratégia sarokpontjainak – már (elviekben) alkalmazni lehetett a konstruktív tartózkodás módszerét, ha valamely kormány (vagy nemzeti parlament) ezt így tartotta helyesnek.

Igazából afféle finomhangolás próbált mindez lenni, felkészülve olyan – manapság szinte ismétlődő – helyzetekre, amikor egyfelől

már-már lehetetlen teljes uniós körben tökéletesen azonos véleményre jutni, viszont az sem járja, hogy ennek híján ne is szülessen semmilyen EU-reagálás

valamilyen drámai nemzetközi fejlemény kapcsán.

Az elv talán tetszetős volt, a tényleges megvalósítás – mindenkor levezetni, hogy mi melyik kategóriába tartozik, és ehhez egyetértést szerezni a teljes tagállami körben – már sokkal nehézkesebb, és voltaképpen csendben háttérbe is szorult az egész. Egyébként is, egymást érték a további szerződésmódosítások – előbb a mélyebb integrációt megcélzó 2004-es Alkotmányos Szerződés, (ami azonban elvérzett a sikertelen francia és holland népszavazásokon), majd a 2007-es Lisszaboni Szerződés (hatályos 2009-től). Más kérdés, hogy különösen az utóbbi esetében egy sor tagállami (többnyire brit) különnyilatkozat éppen azt szögezte le, hogy a nemzetállami külpolitika-formálást a közös fellépés semmilyen formában nem korlátozhatja vagy determinálhatja.

Az ambivalencia azóta is állandó. A világgazdaság legnagyobb egységes piacaként az EU súlya és befolyása a globális folyamatokra általános vélemények szerint nagyságrendekkel robosztusabb lehetne, ha a közös érdekek kifelé történő képviselete (közös külpolitika) szintén hitelt érdemlőden közös hangon, megfelelő határozottsággal és alátámasztással (ami lehet elítélő nyilatkozat is, tevőleges szankció is, vagy éppen tetemes gazdasági-pénzügyi segély is), és főként

lehetőleg minden jelentősebb nemzetközi szereplőt megelőzve, kellő gyorsasággal történne.

Mivel azonban mindennek előfeltétele EU-szinten, hogy a szükséges lépésben előzőleg mind a 27 tagállam egyetértsen, minimum a gyorsaság szinte mindenkor csorbát szenved, bár szintén nem kevés esetben a konkrét fellépés „robosztus jellege” is alaposan megszelídül, mire egyetértésre jutnak róla.

Mi életszerű és mi nem?

Már önmagában ez a tény is a korábbi években sokszor felszínre dobta a „többségi szavazás” időként megfogalmazott igényét. De különösen sürgető szükségként kezdtek mind szélesebb körben beszélni róla azóta, hogy többször is megesett, hogy csupán egyetlen tagország állt valaminek az útjában, ám ezzel a teljes közösségi külpolitikai állásfoglalása, leendő (EU-szintű) intézkedése vagy akciója is ellehetetlenült.

És bár az orosz-ukrán háború kitörése óta egyes magyar diplomáciai különvélemények miatt

hajlamos a média mindezt magyar jelenségként emlegetni, igazából jó pár további példa is akad ilyenre.

Kezdve a bolgárok által fogva eddig tartott Észak-Macedón csatlakozási tárgyaláskezdést (előttük a görögök tették tíz éven át ugyanezt – ők az ország korábbi hivatalos neve miatt), folytatva mondjuk a Fehéroroszország ellen tervbe vett közösségi szankciók ciprusi blokkolásával, amit igazából Nicosia egy ettől teljesen független EU-török kérdés miatt vetett be.

A brüsszeli körökben „egyországos túszul ejtésként” is emlegetett jelenség már jó ideje sokakat idegesít, és ugyanennyi ideje álmodoznak is sokan egy olyan világról, amelyben meg lehetne szabadulni tőle. Méghozzá azzal, hogy itt is áttérnek a belsőpiaci ügyeknél ma már többnyire általánosnak tekintett többségi szavazásra. Mikor is tehát egyes tagállami ellenvélemények önmagukban – vagy jelentős kisebbségben maradva – még nem tudják útját állni annak, hogy meglegyen a várt „robosztus” közösségi külpolitikai megnyilvánulás.

Így került a törekvés az említett „EU-jövő” konferencia ajánlásai közé is, miként amúgy már évek óta visszatérő követelés európai parlamenti nyilatkozatok és állásfoglalások sorában is. Tegyük hozzá, hogy sokszor vezető politikusok is mellé állnak, nota bene, bizottság elnökként még Jean-Claude Juncker is tett olyan kijelentést, hogy e téren jobb lenne az élet konszenzuskényszer nélkül.

Az ismert válasz minderre mindig az, hogy hiába a reménykedés, a dolog reménytelen, ugyanis a 22-es csapdája klasszikus esetéről van szó, mikor csak konszenzussal lehetne lemondani a konszenzus kötelezőségéről, azaz olyanoknak is a feladás mellett kellene szavazniuk, akik éppen meglétében látják nemzeti érdekérvényesítésük egyik fontos eszközét.

Ráadásul akad más szempont is. Nevezetesen, hogy a közösségi külpolitikaformálás olyan nemzetstratégiai kérdéseket is érinthet, amelyeknél szakértők szerint

egyszerűen nem reális arra számítani, hogy az adott kérdésben leginkább érintett tagállam udvariasan félreáll, ha netán leszavaznák.

Az államiságukat féltő baltiak például (a lengyelekkel együtt) nyilván akkor sem válnának a mai helyzetben Oroszországgal együttműködni kész szófogadó országokká, ha egy „béketábor-többség” az unión belül leszavazná őket, és a Moszkvával való „kiegyezést” jelölné ki követendő közös külpolitikai útként. Hasonlóképpen: „török-ügyben” az alapvető görög és/vagy ciprusi érdekekkel (és sérelmekkel) szembe menő közösségi lépés kaphatna akármilyen többséget a további huszonötök körében, minimum Athén és Nicosia biztosan sosem hajtaná végre őket.

És akkor mi is lenne? Jönne a kötelezettségszegési eljárás? Erre mondják azt uniós bennfentesek, hogy ez így igazából nem életszerű. Hiába észszerű és praktikus – nem életszerű.

Akkor miért tűzik mégis újra és újra napirendre? Részint időről-időre megerősödő frusztrációból. A tehetetlenség érzése azok részéről, akik tudni vélik, hogy ők merre mennének, de nem tehetik a többiek (vagy akár csak egyetlen különvélemény) miatt.

Részint pedig, mert az unió több mint 60 éves története arra is megtanított, hogy még a lehetetleneknél is lehet apró közbülső lépéseket találni. Például a külpolitikában is: az az 1997-es amszterdami irány a

közös külpolitikai ügyeknél való eseti szelektív egyetértés vagy egyet-nem-értés intézményesítésében akár még kínálhat is – kellő finomítás után – egyfajta mozgásteret.

És hogy ez már nem csupán vágyálom, arra utal, hogy mindezt a mai körülmények között elvi lehetőségként a napokban felvetette például Sigrid Kaag holland pénzügyminiszter is (hangsúlyozottan kizárólag külpolitikai ügyekre alkalmazva, és nem például a pénzügyeknél).

Ennyiből tehát, ha a csütörtökön kezdődő EU-csúcs áldását adja egy szerződésmódosító konventre, azzal még semmi nem dől el (miként voltaképpen még a konvent maga sem dönthet el semmit, csupán konkrét ajánlásokat tehet a huszonheteknek, hogy milyen szövegmódosításokat tartanának hasznosnak – de a döntés akkor is tagoknál marad majd).

Csupán annyi történne, hogy nem zárnák eleve ki egy szerződésmódosítás lehetőségét. Ennek viszont elvben az is része lehet, hogy a majdani módosítás esetleg a közösségi döntéshozásra is kiterjedhet, még akár a közös külpolitika kapcsán is. És csak és amikor netán idáig is eljut – majd valamikor – a közös gondolkodás, akkor kaphat szerepet az, ha egyesek (többek) jó formulát tudnak ajánlani például a konszenzusos, illetve a többségi döntés szelektív alkalmazására az uniós külpolitikában. Feltéve, hogy találnak majd ilyet.