A mai európai bizottsági jogállamisági jelentések elődje a tízes évek közepén bejelentett bizottsági „jogállamisági mechanizmus” volt, aminek helyzete kezdettől fogva ugyanúgy ambivalens volt, mint mostani utódának: jogvédői oldalon kevesellték, mások viszont úgy tartották, hogy a brüsszeli testület semmilyen jogi alappal nem rendelkezik ennek intézményesítéséhez.
Az igazsághoz tartozik, hogy
az első ösztönző lökés mindehhez tagállami (kormányzati) körökből érkezett.
Dánia, Finnország, Hollandia és Németország külügyminisztere 2013 márciusában fordult közös levélben José Manuel Barroso európai bizottsági elnökhöz, egy olyan mechanizmus kialakítását javasolva, ami alkalmas lehet a tagállamokban adódó jogállamisági intézkedések, helyzetek tagországok közötti megvitatására, EU-intézményi véleményezésére.
Hangsúlyozták, hogy nem a piaci szabályok megsértésénél alkalmazott „kötelezettségszegési eljárással” analóg rendszert gondolnak, hanem ahhoz hasonló lehetőséget, ami a nemzetállami gazdasági kormányzás kapcsán is fennáll, midőn tagállami és EU-intézményi körökben már jó ideje van mód egymás gazdaságpolitikáját véleményezni. Az alap az utóbbihoz az, hogy a sok tagállam számára immár közös pénzzel is összekapcsolt belső piac működése szempontjából közösségi jelentősége is lehet valamely tagország gazdasági intézkedésének.
Ugyanígy – hangzott az új helyzetben az érvelés – a nemzetállami jogállamisági feltételek tiszteletben tartása sem tisztán tagállami kérdés, lévén ezek esetleges csorbulása gyengíti az adott országban a jogbiztonságot és jogtisztaságot, ami a befektetésekben és gazdasági együttműködésben érdekelt körök szemében hathat visszatartó erőnek, és ezzel végső soron a belső piaci egészséges működését veszélyeztetik.
Mindehhez jött bizottsági részről az – az akkor már évek óta fontolgatott – szándék, hogy egy-egy tagállam megregulázásához
hozzanak létre bizonyos megelőző és köztes lépcsőfokokat is, mielőtt a dolgok a nukleáris opciónak tekintett 7. cikk alkalmazásáig eszkalálódnának.
(Ez az, aminek a végén, ha fennmarad a tagállamok többségénél az elmarasztaló álláspont, akár szankciók bevetése is felmerülhet.)
Az nem világos, hogy a jogállamisági mechanizmust a négy külügyminiszter eleve valamennyi uniós intézmény bevonásával működtette volna, a bizottsági szándék mindenesetre kezdetben ez volt, és sokáig nem mondott le erről a lehetőségről az Európai Parlament zöld-bal-liberális frakcióinak többsége sem.
Azonban hamar kiderült, hogy egy közösségi szintű, összintézményi mechanizmus létrehozására a tagországokat tömörítő EU-tanács nem volt partner, és a szükséges kapcsolódást a parlamenttel sem találták meg, legalábbis úgy nem, hogy ne kelljen hozzá szerződést is módosítani.
A végül 2014 tavaszán Barroso által bemutatott rendszer már tisztán csak európai bizottsági eszközként debütált. Más kérdés, hogy idővel a tagállami EU-tanács is előállt a maga évenként egyszeri „tematikus” jogállamisági vitáinak rendszerével, mikor is nem egy-egy országot vesznek górcső alá, hanem valamely jogállamisági terület – mondjuk a médiaszabadság – európai uniós érvényesülését tekintik át és vitatják meg, nem kizárva egyes ügyek kapcsán tagállamok nevesítését is.
Az EP mindeközben minden ülésszakon megtartja a maga szakbizottsági és plenáris jogállamisági vitáit, elfogadva az ezeket követő mindenkori plenáris (többségi) állásfoglalásokat is. Azaz, végül minden uniós intézmény valamilyen formában maga is „jogállamiságoskodik”, csak ezek nem kapcsolódnak egymáshoz.
Ami a bizottsági megoldást illeti, arról hamar kiderült, hogy lényegét tekintve
inkább volt retorikai, kommunikációs innováció,mint tartalmi elemeiben valódi újítás.
Gyorsan nyilvánvalóvá vált ugyanis, hogy a „jogállamisági mechanizmus” köntöse mögött, az egyes lépések többségénél a Bizottság nem csinál mást, mint amit minden olyan esetben tesz, amikor vizsgálatot kezd például egy vélelmezett piaci szabálysértési ügynél. Tájékozódik (kérdez), véleményez és ajánl (javasol), végül egyet nem értés esetén az eljárást újabb fokozatra emeli (piacsértésnél az Európai Bíróság elé utalja, jogállamisági ügyben a tagországok EU-tanácsa elé terjeszti).
Az újítás abban állt, hogy a lényegében rutinszerű bizottsági munkafázisokat kifelé felcímkézték, és hirtelen úgy lettek kommunikálva, mintha már önmagukban is egy-egy európai uniós eljárást jelentenének: jogállamisági tájékozódásról, jogállamisági véleményalkotásról, jogállamisági ajánlásról beszéltek – és beszélnek ma is –, amiket elvben a politikai és média-tér ennek megfelelő súllyal és felhangokkal forgat tovább.
Valójában a Bizottság
médianyomást gyakorol ilyenkor, midőn a szerződéstől való vélelmezett (jogállamisági) eltérés kapcsán, az adott eljárás egyes munkafázisait külön elnevezésekkel is kidekorálja.
(Más kérdés, hogy az a joga, hogy számon kérje az általa netán azonosítottnak vélt eltéréseket az alapszerződés konkrét kitételeitől, önmagában ettől még így is érvényes marad. A lényeg, hogy 2014 óta jogállamisági ügyekben ezt így teszi.)
Érdekes volt megfigyelni, ahogy a Lengyelország ellen indított bizottsági jogállamisági eljárás („mechanizmus”) kapcsán – eddig ez az egyetlen, amit a brüsszeli testület a 7. cikk szerinti eljárás szakaszába léptetett és átadta az ügyet az EU-tanácsnak – a lengyel kormány visszatérően azzal érvelt, hogy az alapszerződés nem ismer semmiféle „jogállamisági kérdést”, meg „jogállamisági véleményt” (vagy „jogállamisági ajánlást”), hát jog szerint nem is kell tudomást vennie róla.
Más szóval, a lengyel kormány nem tekintette érvényesnek a jogállamisági mechanizmus hangzatos nevű szakaszait, amivel szakértők szerint annyiból azért maga is tévútra keveredett, hogy ha az elnevezést nem is tekinti legitimnek, a Bizottság „szerződés őre” szerepköréből fakadó vizsgálati funkcióját így sem vitathatják el a brüsszeli testülettől.
A kialakult patthelyzetnek mindenesetre annyi következménye volt, hogy a bizottsági oldalt ráébresztett arra, hogy
adott formájában a mechanizmus éppen az eredetileg remélt funkcióra nem volt alkalmas,
(hogy ugyanis a tényleges következményeket is előrevetítő 7. cikk szerinti eljárás előtt legyenek előzetes szakaszok is, alkalmasint szükségtelenné téve az utóbbihoz való eljutást).
Kiderült ugyanis, hogy a brüsszeli testület a lengyel-ügyben végül saját forgatókönyvének lett a túsza. Ez utóbbi szerint, amennyiben az egyes szakaszok nem vezetnek eredményre – a „jogállamisági kérdésre” születő tagállami válasz nem kielégítő, a „jogállamisági véleményt” és „ajánlást” az érintett fővárosban ignorálják – akkor a Bizottság saját hitelessége védelmében rákényszerül, hogy minduntalan újabb fázisba lépjen, idővel mégiscsak eljutva a kerülni kívánt „nukleáris opcióhoz” (7. cikk) is. A brüsszeli testület 2017-ben így csúszott bele abba, hogy végül kérnie kellett a tagállamoktól a 7. cikk szerinti eljárás megindítását Varsó ellen.
Mindezek mellett néhány további szempont is kezdett egyre inkább láthatóvá válni. Az egyik, hogy a lengyel-ügy tanulsága arra intett, hogy
ilyen formában a „mechanizmus” könnyen kiürülhet és önmagát lehetetlenítheti el.
A másik, hogy amennyiben a „mechanizmust” folyton csak egy-két ország kapcsán emlegetik, az média-értelmezésekben felidézheti a „kettős mérce” és a diszkrimináció látszatát, miközben az ilyen ügyek középpontjába került országok számára az eljárás minimum belpolitikai szempontból még akár hasznos is lehet. (Elemzők szerint Lengyelországban a 2019-es választáson – amelyen a többség megerősítette a Jaroslaw Kaczynski nevével fémjelzett Jog és Igazságosság Párt kormányzati mandátumát – az uniós eljárások nem kevés szavazatot hoztak a kormány számára.)
A bizottsági „jogállamisági mechanizmus” átalakítása – avagy továbbfejlesztése – éppen ezért már a mostanit megelőző Juncker-bizottsági idején is napirenden volt. A testület végül csak a mandátuma végén, 2019 nyarán terjesztette be elképzeléseit, amit aztán utóbb az Ursula von der Leyen-vezette Bizottság nagyobb részt átvett, helyenként módosított, vagy kiegészített.
Az éves „jogállamisági jelentés” mindenesetre már a Jucnker-bizottság verziójában is benne volt,
végső formáját azonban már von der Leyenék alatt nyerte el, miként ez a testület tette is közzé 2020-ban az első ilyen összefoglaló értékelést. A lényeg, hogy itt tehát már valamennyi tagállam egyaránt a vizsgálat tárgyát képezi, más kérdés, hogy aztán az egyes országok ügyeit vizsgálva a hangsúlyok továbbra is eltérhetnek.
Nem titok, hogy az új eszköz körüli véleménykülönbség mit sem változott. A brüsszeli Politico éppen a napokban tett közzé – a nemzetközi sajtóban nem egyedüliként – tudósítást arról, hogy sokak szerint a jogállamisági jelentés önmagában nem old meg semmit, amíg nem társul vele konkrét ítélet, számonkérés, tételes szankció is.
Bizottsági részről egyelőre azzal védekeznek az ilyen bírálatok ellen, hogy a jelentés funkciója nem azonos például a piacsértésnél alkalmazott „kötelezettségszegési eljárással”. Nem akar, nem is tud – nincs rá szerződéses felhatalmazása sem – közvetlenül eljárni és büntetni, csupán feltárni és figyelmeztetni. Cserébe
azzal, hogy más, jogi alapokkal is rendelkező eljárásoknál hivatkozási alapul szolgálhat, közvetve mégis elérhet bizonyos hatást.
Mindeközben tagállami oldalon – különösen persze a bíráltak körében – mások viszont úgy tartják, hogy a jelentés jogi alapokat nélkülöző, megítélésében szelektív és szubjektív, és ezért alkalmazása elfogadhatatlan.